Пенсионная система в современной России никогда не была стабильной. Почти за четверть века она претерпела множество изменений, обросла «ступенями» и, кажется, этот процесс далек от завершения. «Агентство Бизнес Новостей» проследило за кардинальными изменениями пенсий в России за последние 25 лет.
Так сложилось исторически, что ни одна пенсионная реформа в России не была удачной и такой, которая удовлетворяла бы как пенсионеров, так и государство. Причиной тому были и недостатки самих проектов, и форс-мажорные обстоятельства. Вполне вероятно, что и последние предложения правительства о заморозке пенсионных накоплений, об отмене части пенсии не станут последними в череде реформ. Впрочем, при распаде СССР о такой вещи, как «пенсионные накопления» никто даже не думал. Поэтому стоит посмотреть, с чего все начиналось в 1990 году.
Откуда есть пошла
В переходном периоде из СССР в Россию основой для начисления пенсий стал закон 1990 года «О государственных пенсиях в РСФСР». Выплаты делились на три категории — по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца. Также была особая категория «за выслугу лет», в нее были включены индивидуально начисленные пенсии. Первые пенсионные законы были призваны унифицировать пенсию для всех работников и обеспечить выплатами граждан сразу после наступления пенсионного возраста. Пенсионеры также могли выбирать период, из которого будет формироваться выплата —это либо последние два года, либо любые пять лет непрерывного стажа.
Размер компенсации зависел только от зарплаты работника — в «общественные фонды потребления» (а с 1991 года — Пенсионный фонд России) каждый работодатель отчислял по 28% от всего фонда оплаты труда. Из зарплаты работника при этом вычитался всего 1%. Помимо отчислений работодателей, фонды финансировало государство. К слову, все скопленные в фондах средства были отделены от бюджета, но принадлежали государству, эта практика сохранилась и по сей день.
Кроме того, в 1990 году появилась нижняя граница минимальной пенсии, она же прожиточный минимум пенсионера. Он был привязан к средней зарплате по стране и индексировался вместе с ней. Предельно допустимая пенсия была ограничена тремя размерами минимума, а не двумя с половиной, как ранее. Первый пенсионный закон привел к тому, что практически все пожилые люди моментально оказались на обеспечении государства.
При очевидных плюсах для граждан, социальные обязательства правительства резко выросли. Опираясь при своем создании на невысокую разницу доходов населения и предсказуемость экономических показателей страны в прошлом, закон оказался не готов к приходу рыночной экономики. Как подсчитали эксперты уже в «нулевые», такая система может функционировать только при одном пенсионере на десять работающих человек — при этом, уже в 2001 году этот показатель составлял шесть пенсионеров на десять работников. Запаса прочности социальных обязательств хватило только до 1995 года.
Первая концепция
К 1995 году Пенсионный фонд России (ПФР) столкнулся с серьезными проблемами — дотаций от государства стало поступать все меньше, сборы от предприятий постепенно уменьшались, а расходы из-за индексаций выплат и роста цен только увеличивались. В фонде появился дефицит, который удалось устранить с помощью усиленного финансирования со стороны государства и приостановки индексации пенсий только в 1997 году.
Перед правительством возникла дилемма — увеличивать доходы путем повышения налоговой нагрузки (которая и так была велика) или уменьшать число пенсионеров (путем исключения из списка на выплаты некоторых категорий граждан). В конечном итоге, нашелся третий выход и 7 августа 1995 года была сформирована первая «Концепция реформы пенсионного обеспечения». Её целью провозглашалось «достижение финансовой стабильности», «развитие пенсионного обеспечения» и охват всех категорий граждан.
Согласно новым правилам, пенсия переставала быть единой и делилась на три части. Первый уровень — базовая (социальная) пенсия — начислялась всем неработающим гражданам, которым были положены выплаты. Её объем твердо привязывался к прожиточному минимуму и изменялся соответственно степени утраты трудоспособности (достижение пенсионного возраста, инвалидность, и т.д.). Второй уровень — это трудовая (страховая) пенсия. У каждого гражданина на его персональном счету (СНИЛС) регистрировались все страховые взносы, которые автоматически вносились официальным работодателем, из которых позже формировались выплаты. Третий уровень составляли негосударственные накопления, которые каждый россиянин мог как заранее обеспечить для себя, так и оставить без внимания. К ним относились отчисления в адрес негосударственных пенсионных фондов (НПФ), профессиональных организаций или страховых компаний, которые копились на отдельном счету, а потом, после выхода гражданина на пенсию, добавлялись к выплатам первых двух уровней.
Кроме этого, вводилась индексация пенсионных выплат по инфляции, а страховые выплаты привязывались к средней зарплате по стране. Также предполагалось сравнять страховые взносы работников с обязанностями работодателя.
Несмотря на плюсы, в концепции тоже имелись явные противоречия. Так, из старой системы в ней осталось понятие периода учета заработка для исчисления пенсии — для получения пенсии побольше все еще можно было найти место с зарплатой повыше непосредственно перед выходом на пенсию. Соответственно, мотивация постоянно поддерживать высокий уровень официального дохода в пользу хорошей пенсии снижалась. Меры по сбалансированию финансов системы вообще предлагалось отложить на 3-4 года. Тем не менее, документ впервые ввел понятие персональных накоплений в пользу пенсии и дал старт пенсионным реформам в России.
Программный подход
Все планы по реформам обрушило резкий рост инфляции в 1995 году, что потребовало не менее резкого повышения пенсий. В пенсионную систему стало поступать меньше средств, и вплоть до 1997 года ПФР балансировал между повышением выплат и их же задержкой. Примерно в это же время был принят закон, призванный стабилизировать ситуацию.
Так, выходящим на пенсию дали возможность выбрать, по каким правилам они хотят получать выплаты, 1990 или 1997 года — учитывались пожелания граждан, которые хотели получать средства на основе своих ранних доходов. Были прекращены выплаты работающим пенсионерам, так граждан мотивировали позже выходить на пенсию, тем самым, увеличивая её объем. Индексацию по инфляции заменили привязкой к средней зарплате, которая теперь высчитывалась по отчислениям в ПФР. К слову, размер официальной зарплаты оказался меньше реальной, что вызвало протесты со стороны пенсионеров.
Чуть позже, но тоже в 1997 году, правительство подготовило новую «Концепцию реформы пенсионного обеспечения», которая в итоге переросла в «Программу пенсионной реформы 1998 года». Она сохраняла трехуровневую систему, но несколько изменяла её. Первый уровень теперь включал в себя единое пенсионное обеспечение из федерального бюджета для тех, кто не смог скопить страховую пенсию, а также выплаты отдельным категориям граждан (госслужащие, военнослужащие и т.д.). Второй уровень стал ведущим при формировании пенсии и делился на две части. Первая, побольше — текущие накопления в ПФР, вторая, поменьше — накопления, сформированные за счет дохода от размещения части накоплений в качестве инвестиций. Третий уровень остался добровольным и включал в себя финансы из профессиональных систем накоплений или средства, доверенные гражданином некоммерческому пенсионному фонду. К нему же относились и обязательные выплаты от работодателей, где труд был связан, например, с вредным производством.
Однако, реализовать реформу помешал кризис 1998 года, который буквально смел социально-экономические условия, на которых строилась программа. Правительство предпочло сыграть на повышении минимальной ставки пенсии и вернуться к концентрации на страховой части пенсии при улучшении ситуации. Ситуация стабилизировалась лишь в 2000 году, когда удалось погасить дефицит в ПФР и сформировать необходимый резерв средств. Приблизить среднюю пенсию к прожиточному минимуму пенсионера удалось только к 2001 году.
Система «нулевых»
Новая пенсионная логика начала строиться уже в 2002 году. Трехуровневая система никуда не делась, но снова немного поменялась. На первом уровне к уже существующим выплатам добавились «базовые части» трудовой пенсии, которые были разделены по степени утраты нетрудоспособности. Второй уровень остался разделенным на распределительную и накопительную части (средства для накоплений инвестируются только в ценные бумаги государства), третий уровень — все еще добровольный.
При учете размера первого уровня была использована «Концепция» 1995 года — он был существенно увеличен. Из-за требований работодателей и пенсионеров базовая пенсия выдавалась без проверки, работает гражданин или нет. Размер компенсаций второго уровня стал формироваться из расчета на выплаты в течение 19 лет после выхода на пенсию. Таким образом, мужчина со средней продолжительностью жизни в конечном итоге получал меньше внесенной суммы, а женщина наоборот, больше.
Участие работника в формировании пенсии первых двух уровней по новой реформе полностью упразднялось. Если ранее граждане отдавали в ПФР часть своего заработка, то теперь фонд наполнялся за счет Единого социального налога (ЕСН). Он ложился на плечи исключительно работодателя. Таким образом, выплата пенсий окончательно стала делом государства. Впрочем, бесконечные путаницы в пенсионных реформах полностью отбили у россиян желание участвовать в формировании накоплений на старость. Так, даже к концу 2007 года менее 5% граждан озаботились выбором НПФ или страховой компании для средств третьего уровня. Остальные же 95% доверили накопления государственному фонду.
В следующие десять лет государство не ломало систему, но вносило в нее некоторые изменения — например, время от времени дополнительно индексировало выплаты. Периодически изменения были не радикальными, но существенными — так, в 2005 году был резко снижен ЕСН, что пошатнуло систему.
При этом, ПФР все еще оставался дефицитным, поэтому для его стабилизации используется все больше бюджетных средств, а правительство старается не допустить падения уровня жизни пенсионеров, который и так невысок. С 2004 года НПФ получили возможность хранить у себя также страховые пенсии (второй уровень), но подавляющее большинство граждан оставили средства у государства. В 2010 году ЕСН был отменен, вернулись страховые взносы, но пенсиям это не сильно помогло.
Накопить за 60 лет
Судя по всему, в 2013 году государству потребовалось чуть больше денег, чем обычно. Поэтому было принято решение еще немного расшатать и без того хрупкую систему. И, кажется, худо-бедно работавшему до этого механизму был нанесен сокрушительный удар. Самым главным изменением стала переделка формулы, по которой считаются накопления второго уровня.
Так, с первого января 2015 года эти пенсионные права будут исчисляться не в рублях, а в условных баллах (переходный курс установлен на уровне 64,1 рублей). Таким образом, обязательства государства превратились из конкретного в условный характер. При этом, государство сможет менять стоимость баллов так, как захочет — «очень удобная система, только неожиданная очень: абсолютно ручного управления», считает Татьяна Омельчук из Центра стратегических разработок (цитата по «Ведомостям»).
Чтобы получить право на получение пенсии второго уровня, по новым правилам нужно накопить 30 условных баллов и иметь стаж не менее 15 лет. При официальной зарплате на уровне минимального размера оплаты труда такую сумму можно накопить «всего» за 60 лет. Как считает бывший министр финансов Алексей Кудрин, такое решение опасно для всей пенсионной системы, а люди просто перестают верить в то, что смогут что-то заработать. К тому же, гарантированная пенсия не так уж и велика.
На этом изменения не заканчиваются. Накопления на пенсии третьего уровня в 2014 и 2015 году уже изъяты из государственных и независимых фондов в пользу погашения дефицита ПФР. В общей сложности, государство дополнительно получило целых 1,1 трлн рублей. Вдобавок, вице-премьер Ольга Голодец уже предложила ликвидировать накопительную часть пенсии полностью — мол, эта система не оправдала ожиданий.
Министерство финансов наоборот, внесло законопроект о сохранении третьего уровня и возвращении изъятых средств в фонды. Вместо этого Минфин предлагает отменить фиксированные выплаты (первый уровень) для всех, кто вступит в пенсионную систему в 2015 году и позже. По данным ведомства, это позволит сэкономить в следующем году около 30,5 млрд рублей. Кто выйдет победителем из этого спора, пока что не ясно.
С каждым новым решением правительства система пенсионных накоплений становится все более запутанной, но это, судя по всему, не придает ей стабильности. Вполне возможно, что объяснить истинный смысл изменений не смогут даже авторы законопроектов — не то что уж те, для кого эти пенсии предназначаются. Последние реформы содержат больше минусов, чем плюсов, и ведут к неопределенности пенсионной системы, считает глава Сбербанка Герман Греф. Впрочем, по его словам, это уже даже не реформы.
Андрей Фролов / АБН
